По оценке Парламентской ассамблеи Совета Европы от 8 ноября 2002 года, в Латвии из-за существования института массового безгражданства сформировался «долговременный дефицит демократии» (1).
 
Создание института массового безгражданства в Латвии стало возможным после включения в текст Декларации Верховного Совета ЛССР «О восстановлении государственной независимости Латвийской Республики» от 4 мая 1990 года тезиса о непрерывности существования Латвийского государства де-юре с 1918  по 1990 год, хотя этот тезис в корне противоречит духу и букве Заключительного акта Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанного в Хельсинки в 1975 году руководителями 33 стран Европы, а также США и Канады. Мировое сообщество в этом документе признало нерушимость границ, сложившихся в Европе после Второй мировой войны, т.е. признало де-юре, что территория Латвии является неотъемлемой частью территории СССР.
 
К сожалению, в 1993 году курс правящей элиты Латвии на ревизию Хельсинкского заключительного акта фактически поддержал Верховный комиссар по делам национальных меньшинств Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) Макс ван дер Стул, который посетил Латвию с официальными визитами 15—20 января и 1—2 апреля 1993 года*.

По итогам этих визитов 6 апреля он направил письмо министру иностранных дел Латвийской Республики Георгу Андрееву. В письме, в частности, говорилось:

«Дорогой господин министр! По следам моих визитов в Латвию… я направляю Вам, в приложении к этому письму, ряд рекомендаций, главным образом по поводу нелатышского населения Вашей страны…
 
При разработке моих рекомендаций я руководствовался основным предположением того, что, хотя некоторое количество нелатышей уже вернулось в свою родную страну и еще какое-то количество последует за ними, было бы нереальным ожидать, что исход примет массовые формы. Явное большинство, вероятно, предпочтет остаться в Латвии, отчасти потому что проживает очень долгое время, а отчасти оттого, что не видит реальных шансов найти в России или других государствах СНГ кров и работу.
 
В ходе моих визитов официальные лица из состава правительства и департамента по делам иммиграции сообщали мне, что, по их оценкам, число нелатышей, получающих гражданство до июня и поэтому потенциально участвующих в выборах, назначенных на июнь, не превысит 50 процентов. Поскольку 98 процентов всех нелатышей проживает в Латвии более 5 лет, 93 процента — даже более 16 лет, а перспективы трудоустройства и получения жилья в России или других странах СНГ следует признать очень незначительными, то можно предположить, что рано или поздно большинство тех, кто на сегодняшний день не в состоянии получить гражданство, подаст заявление с просьбой о его предоставлении. Это заключение подтверждается и тем фактом, что на 22 марта из 617 443 зарегистрированных нелатышских жителей Латвии 593 008 хотели бы получить гражданство Латвии.
 
На основе проведенных мною бесед предполагаю, что, столкнувшись с такой ситуацией, правительство Латвии не обяжет эту группу лиц или часть ее покинуть страну. Хотя каждое правительство обладает правом изгнания из страны лиц, чье дальнейшее пребывание могло бы принести вред жизненным интересам государства, также несомненно очевидно, что массовые выдворения будут противоречить общепризнанным международным гуманитарным принципам и, более того, возможно, вызовут очень серьезный международный резонанс.
 
С точки зрения гармоничных межнациональных отношений было бы, по-моему, нежелательным для Латвии настаивать на своих требованиях к претендующим на гражданство, таких высоких, что многие не смогут им соответствовать. В результате число граждан латышской национальности будет выше, а граждан нелатышской национальности — ниже, чем это было бы, проводи Латвия более либеральную линию. Недостаток такой строгой политики, вполне вероятно, выразится в серьезной неудовлетворенности очень многих из тех, кто в таком случае не получит гражданства. Даже несмотря на то, что, как Вы отметили в своем выступлении в Комиссии ООН по правам человека в Женеве 15 февраля, эти лица будут иметь право свободного выбора места работы, свободы профессиональной деятельности и частного предпринимательства, получения пенсий и пособий по безработице, а также право на медицинское обслуживание и право на жилье, они будут лишены права выражать свое мнение путем участия в процессе выборов.
 
Латвия могла бы принять иное решение — ограничиться такими требованиями к желающим получить гражданство, которые бы в общих чертах не выходили бы за рамки обычных для стран СБСЕ требований…
 
В политике, нацеленной на поддержание продолжительных гармоничных отношений между латышами и нелатышским населением, важнейшим шагом навстречу было бы, конечно, принятие законодательства, которое демонстрировало бы полное принятие правительством Латвии в расчет интересов проживающих в стране нелатышей…» (2)
 

К этому весьма критическому по своему содержанию письму Макс ван дер Стул приложил рекомендации. При этом он, в частности, не предлагал Латвии, как это в октябре 1991 года сделала международная правозащитная организация Helsinki Watch, нулевой вариант по вопросу гражданства. В пункте 1 рекомендаций речь шла о том, что Латвии «необходимо срочно принять новое законодательство о гражданстве для того, чтобы условия натурализации были четко определены», в первую очередь для тех, кто уже постоянно проживал в Латвии до 4 мая 1990 года — даты принятия Декларации о восстановлении независимости Латвийской Республики. Такой подход был уступкой праворадикальному большинству Верховного Совета ЛР и нарушал признанный в международном праве принцип оптации. И это не было случайностью. В своем письме к Георгу Андрееву Макс ван дер Стул подчеркивал, что он принимает во внимание «долгие годы страданий Латвии под советской оккупацией» и «горькие плоды так называемой политики русификации тех лет». **
 
В других пунктах Рекомендаций мнение Макса ван дер Стула можно рассматривать как попытку наполнить демократическим содержанием позицию Латвийского государства, сформулированную в постановлении Верховного Совета «О восстановлении прав граждан и основных условиях натурализации» от 15 октября 1991 года.
 
В частности, Макс ван дер Стул указывал, что «детям, рожденным в Латвии и остающимся в противном случае без гражданства, должно быть предоставлено гражданство Латвии в соответствии с пунктом 3 статьи 24 Международного пакта о гражданских и политических правах, пунктом 1 статьи 7 Конвенции по правам ребенка и Конвенцией о сокращении безгражданства от 1961 года» — пункт 2 Рекомендаций; что предъявляемое к натурализации требование срока оседлости не должно превышать 5 лет, поскольку «такой срок принят в законодательстве многих государств, и в случае Латвии не видно веских оснований для того, чтобы не принять его». С точки зрения количества подлежащих натурализации неграждан разница между 16-, 10- или 5-летним цензом невелика (93, 96 и 98 процентов соответственно), — отмечал Макс ван дер Стул. По его мнению, принятие меньшего ценза было бы верным решением, поскольку послужило бы доказательством решимости правительства разрешить проблему гражданства.
 
Кроме того, для тех, кто уже является жителем Латвии, период в 5 лет должен в любом случае отсчитываться со дня их прибытия в Латвию либо с даты рождения там. — пункты 3 и 4 Рекомендаций.
 
«Чтобы максимально уменьшить неопределенность, преобладающую в нелатышских общинах, следует предоставлять гражданство немедленно и без определения дополнительного срока ожидания, если претендент на гражданство соответствует всем требованиям закона для получения гражданства» — пункт 5 Рекомендаций.
 
Несколько пунктов рекомендаций касались требований к знанию Основного закона страны и латышского языка. В пункте 6 говорилось: «Если в новый закон о гражданстве будет включено положение, определяющее необходимость знания основных элементов Конституции, то оно должно быть сформулировано таким образом, чтобы исключить возможность различных интерпретаций». «Вообще положение о необходимости знания основных элементов Конституции не должно, по мнению Макса ван дер Стула, становиться главным препятствием на пути к получению гражданства».
 
Что касается требований к знанию латышского языка, то «какие бы языковые требования ни были определены в качестве условий натурализации, они не должны превышать уровня «владения разговорным языком», требуемого Постановлением Верховного Совета от 15 октября 1991 года. Правительство, административные органы и суды должны быть снисходительны в применении этого требования в связи с предоставлением гражданства» — пункт 7 Рекомендаций.
 
Кроме того, «следует освободить претендующих на получение гражданства лиц пожилого возраста (60 лет и старше) и инвалидов от языковых требований» — пункт 8 Рекомендаций.
 
В пункте 9 говорилось: «Следует разъяснить, что любые возможные требования наличия у претендента на гражданство постоянного законного источника средств к существованию не относятся к безработным лицам».
 
«Вводя в действие или применяя нормы закона, касающиеся подданства, гражданства или натурализации, следует, конечно, соблюдать статьи 1 (3) и 5 (d) Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, запрещающие любую дискриминацию по национальным или этническим признакам» — пункт 11.
 
«Руководство Латвии должно приложить более серьезные усилия по оказанию нелатышам помощи в освоении латышского языка на разумном уровне» (пункт 15). «Правительство должно приложить более серьезные усилия по информированию нелатышей о нормах законодательства, связанных с гражданством, требованиями знания языка и т.д.» (пункт 16). «Следует учредить пост национального комиссара по этническим и языковым вопросам», который «должен активно заниматься выявлением неопределенности и неудовлетворенности в среде меньшинств, срочно принимать меры по устранению неясностей, отвечать на представленные вопросы в течение установленного периода времени (например, 2 месяца) и, наконец, действовать как информационный канал и связующее звено между правительством и меньшинствами Латвии» (пункт 17). «В целом правительству рекомендуется последовательно проводить наглядную политику диалога и интеграции по отношению к нелатышскому населению, включающую вышеуказанные рекомендации. По мнению Верховного комиссара, просто необходима скорейшая деятельность правительства в этом отношении» (пункт 17).
 
Одновременно с этими предложениями Макс ван дер Стул, исходя из своего отношения к тезису об «оккупации» Латвии, фактически согласился с тем, что Латвийское государство вправе ограничить в политических правах некоторые категории своих постоянных жителей.
 
Так, в пункте 10 он пишет: «Если определенные категории лиц будут в законодательном порядке лишены права на получение гражданства, то закон должен содержать положение о том, что обоснованность любых причин для отказа должна быть установлена судом — для предупреждения попыток злоупотребления соответствующими нормами закона». А в пункте 13 добавляет: «В конце концов ряд лиц не получит ни гражданства, ни статуса постоянного жителя. Верховный комиссар рекомендует руководствоваться в отношении этих лиц гуманными соображениями и здравым смыслом».
 
Такой подход Макса ван дер Стула позволял властям Латвии особенно не церемониться ни с национальными меньшинствами, ни со своими политическими оппонентами. Главное — Верховный комиссар по делам национальных меньшинств СБСЕ не выдвигал требование оптации для постоянных жителей ** и соглашался с тезисом об «оккупации» Латвии в 1940—1991 гг. Поэтому не случайно, что министр иностранных дел Латвии Георг Андреев в своем ответном письме Максу ван дер Стулу вообще никак не комментировал высказанные рекомендации, но в очередной раз обратил внимание Верховного комиссара на то, что Латвия в течение долгих лет «страдала под советской оккупацией». (3)
 
Состоявшаяся 24 августа 2013 г. 6-я конференция организаций российских соотечественников, признавая и поддерживая независимость Латвийского государства, в отдельной резолюции отмечала, что прекращение существования СССР в 1991 году и признание международным сообществом де-юре независимости Латвийской Республики ни на местном, ни на международном уровне не могут служить основанием для пересмотра Хельсинкского заключительного акта СБСЕ. Попытка правящей элиты Латвии ревизовать этот документ и фактическое согласие с этой политикой СБСЕ являются главной причиной формирования в стране долговременного дефицита демократии.

По мнению российских соотечественников, в целях ликвидации долговременного дефицита демократии в Латвии на международном уровне необходимо сегодня ставить и решать следующие задачи:
 
1. Необходимо добиваться со стороны международного сообщества, и в первую очередь со стороны ОБСЕ, поддержки вывода о том, что существование в Латвии долговременного дефицита демократии — это не правовая, а политическая проблема, и, соответственно, ее решение может быть только политическим. 
 
Суть этого политического решения заключается в признании ОБСЕ ошибки, которая была допущена этой организацией в начале 1990-х годов, что выразилось в фактическом согласии СБСЕ поддержать взятый Латвией курс на ревизию Хельсинкского заключительного акта СБСЕ 1975 г. и не распространять на Латвию и Эстонию записанный в международном праве принцип оптации. 
 
2. Необходимо добиваться, чтобы международное сообщество, включая Россию, Европейский Союз и ООН, признало, что выборы в местные органы власти, национальный и Европейский парламенты, в которых не могут участвовать сотни тысяч постоянных жителей, не отвечают принятым в Европе и мире стандартам демократии и не могут признаваться демократическими. Соответственно, и Латвийское государство не может быть сегодня признано демократическим.
 
В резолюции 6-й конференции организаций российских соотечественников Латвии подчеркивается, что общественные организации русской лингвистической общины Латвии выступают за незамедлительную и без всяких условий ликвидацию массового безгражданства и проведение первых после 1990 года всеобщих выборов в местные органы власти, национальный и Европейский парламенты. 
 

* В июне 2012 года президент Эстонии Томас Хендрик Ильвес в интервью журналу «Rīgas Laiks» заявил, что статус неграждан в Эстонии был утвержден по предложению ОБСЕ. «Сейчас кое-где ведутся разговоры — мол, у вас есть категория неграждан. На самом деле эту категорию нам предложили ввести ОБСЕ и Макс ван дер Стул», — заявил Ильвес. По его словам, идея заключалась в том, чтобы предоставить определенной категории лиц «больше прав, чем иностранным гражданам». «А теперь нас же обвиняют в том, что нам присоветовала ОБСЕ! Надо ли нам принимать всерьез то, что говорят люди, поддерживаемые МИДом известной страны? Однозначно нет», — резюмировал президент.
 
Макс ван дер Стул занимал должность Верховного комиссара по делам национальных меньшинств Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ—ОБСЕ) с 1993 по 2001 год.

** Нил Муйжниекс, экс-министр по особым поручениям по делам общественной интеграции Латвии в правительствах Э.Репше и И.Эмсиса (2002—2004), руководитель Института социальных и политических исследований Латвийского университета, в мае 2008 года в интервью газете «Вести сегодня» говорил: «Отсутствие гражданства у людей, родившихся здесь много лет назад, — это скорее проблема нравственная, но не политическая или юридическая, потому что натурализоваться сегодня может каждый негражданин. Нынешний Закон о гражданстве и ОБСЕ, и Евросоюз, и Совет Европы признали соответствующим международному праву, и значит, давления в этой области не будет».
 

Примечания:
 
(1) Parliamentary Assembly. Report of the Ad Hoc Committee for the Observation of Parliamentary Elections in Latvia (5 October 2002). Doc. 9621 Addendum III (revised, English only). 8 November 2002.
(2) Гущин В.И. Постсоветская Латвия — обманутая страна. Почему НФЛ не привел к демократии? 1988 — 2013. — Рига, 2013, стр. 191 — 195.
(3) Там же.